Про прийдешній колапс у сфері містобудування та буксування децентралізації
Сфера містобудування є надзвичайно широкою та зачіпає інтереси майже кожного з нас. Це будівництво житла, шкіл, садочків, лікарень, доріг, заводів; благоустрій і комфортність умов проживання; безпечність таких об’єктів; захист від самочинного будівництва та інше. І дуже важливо, щоб тут панував порядок. Що вийшло насправді? Насправді ця сфера залишається без будь-якого державного контролю вже шість місяців, і незрозуміло, як же уряд її надалі реформуватиме. Кінця цьому поки що не видно. А тим часом у даній галузі хаос, невизначеність, розбалансування ситуації, а громадяни не захищені від недобросовісних забудовників.
А все тому, що на початку року уряд ліквідував Державну архітектурно-будівельну інспекцію (ДАБІ) і розпочав чергову реформу державного архітектурно-будівельного контролю (ДАБК) згідно з постановами уряду №218 і 219. Мета була як завжди благородна — боротьба з корупцією. Але така ліквідація ДАБІ та супутні процеси викликали багато запитань без чітких відповідей і спричинили хвилю негативних відгуків серед експертного середовища, бізнесу, органів влади тощо.
З самого початку процес прийняття урядом постанов №218 і 219 знівелював принцип правової визначеності, порушив Конституцію України. По-перше, підзаконними актами запроваджено зміни, які блокували виконання законів з питань ДАБК, зокрема, і передані повноваження органів місцевого самоврядування (ОМС) у рамках децентралізації. По-друге, нормами Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що ЦОВВ, діяльність яких припиняється, продовжують виконувати повноваження та функції до завершення здійснення заходів із утворенням нового ЦОВВ. Але галузь фактично залишилася без державного регулювання.
До того ж перед прийняттям рішення про реорганізацію ДАБІ не було проведено жодної комунікації з профільним організаціями, установами, ОМС. Все відбулося швидко та утаємничено від громадськості.
Що передбачають затверджені урядом зміни?
1. Ліквідацію ДАБІ та створення трьох нових органів:
— Державної сервісної служби містобудування України, що виконуватиме реєстраційні функції у будівництві;
— Державної інспекції містобудування України, яка здійснюватиме нагляд і контроль у будівництві;
— Державного агентства з питань технічного регулювання у містобудуванні, що, визначатиме параметри, будівельні норми (ДБН), єврокоди.
2. Призупинення на невизначений термін здійснення ОМС та органами державної влади архітектурно-будівельного контролю.
3. Відсутність прямо заявленої державними органами позиції щодо ролі ОМС у сфері ДАБК.
Які наслідки таких змін?
Очікуваний ефект від реформи зведено до критичного мінімуму. Нові органи отримають старі повноваження та функції. Тому всі проблеми, які існували при функціонуванні ДАБІ, найімовірніше, залишаться невирішеними.
Очевидним є повний параліч діяльності всіх органів влади, які здійснюють ДАБК (ОМС, територіальних підрозділів ДАБІ). Через блокування архітектурно-будівельного контролю вже на сьогодні в муніципалітетах виник цілковитий хаос у питаннях будівництва. Недобросовісні забудовники отримали зелене світло при спорудженні об'єктів із порушенням правил, стандартів, нормативів; неможливо перевірити раніше видані приписи про усунення порушень — органи ДАБК паралізовані. Одним із перших наслідків цього став інцидент у місті Одесі, де обвалилася частина житлового будинку (пам'ятки архітектури) через незаконні роботи забудовника з демонтажу будівлі, розташованої поруч. Крім того, наприклад, у Львові станом на сьогодні інспекція ДАБК встановила понад 200 об’єктів, на яких порушено містобудівне законодавство (виконання будівельних робіт без дозвільних документів, без виділення на це земельної ділянки, відхилення від проєктної документації), у Тернополі — близько 40. Важко уявити кількість таких порушень у масштабах усієї країни.
З моменту реформування ДАБК через неузгодженість положень урядових постанов №218, 219 і 466 із нормами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органи ДАБК були позбавлені можливості надавати послуги з реєстрації дозволів на будівництво. Цим самим порушувалися права громадян на отримання гарантованих державою послуг, а розвиток містобудівної сфери по всій території України та будівництво різних об’єктів були пригальмовані.
Усе це негативно позначається на іміджі держави. Тому, швидше за все, за звітний період позиція України в рейтингу DoingBusiness може знизитися.
Неминучим є і згортання процесу децентралізації повноважень у сфері ДАБК. Передача ОМС повноважень у сфері ДАБК була найвагомішим здобутком децентралізації та яскравим прикладом застосування принципу субсидіарності. Такі повноваження реально розширювали їхні можливості з управління місцевими справами. На сьогодні відповідні повноваження отримав 101 ОМС. Незважаючи на неоднозначність формування місцевих органів ДАБК і, як наслідок, різний обсяг досвіду їх посадових осіб, за цей час у засобах масової інформації не було висвітлено жодного серйозного скандалу за їх участю. Виконання адміністративних функцій у сфері містобудівної діяльності не зупинилось і навіть не ускладнилось, а знесення першого в країні незаконно збудованого багатоквартирного житлового будинку забезпечено саме новоствореним місцевим органом ДАБК.
Адже одна справа, коли один орган на всю область здійснює такий контроль, і зовсім інша, коли ОМС, будучи наближеними до об’єктів, можуть оперативно та в інтересах жителів громади приймати відповідні рішення. І хоча на перший погляд 101 муніципалітет — це не так багато в контексті всієї країни, але це ті, на території яких спостерігається найбільша активність у процесах забудови. І відібрати такі повноваження ОМС — означає поставити під ризик захист інтересів значної частини громадян.
Ну і картину зі ставленням до децентралізації доповнюють законодавчі ініціативи з питань ДАБК. Перш за все законопроєкт №3336 від 14 лютого 2020 року. Він пропонує запровадити приватних реєстраторів і надати самозайнятим особам і експертним організаціям повноваження з реєстрації, видачі, відмови у видачі чи анулювання (скасування) дозвільних документів у сфері містобудівної діяльності та проведення ДАБК. Приватним реєстраторам пропонується надати більше повноважень, ніж ОМС, зокрема повноваження ДАБК щодо найскладніших об’єктів будівництва (клас СС3) та об’єктів поза межами населених пунктів.
Тобто законопроєктом №3336 інтереси окремих фізичних осіб і приватних організацій, які несуть досить умовну відповідальність за вчинені дії у сфері ДАБК, поставлено вище інтересів ОМС. А саме органи місцевого самоврядування є відповідальними перед жителями сіл, селищ, міст за створення комфортного та безпечного середовища для їх проживання та сприятливих умов для розвитку територій. ОМС також приймають на себе негатив від незаконних і скандальних забудов та як ніхто зацікавлені у дотриманні всіма суб’єктами містобудування вимог законодавства.
При цьому у ОМС передбачено забрати такі повноваження:
— анулювання (скасування) документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів;
— здійснення ДАБК щодо об’єктів, які споруджені із залученням коштів державного бюджету, коштів державних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, а також об’єктів інженерно-транспортної інфраструктури та об’єктів, що підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».
Також законопроєктом пропонується одночасно закріпити за Державною інспекцією містобудування функції як контролю за забудовниками, так і нагляду за ОМС і приватними суб’єктами реєстрації та ДАБК. Така концентрація повноважень у одного суб’єкта, поза сумнівом, призведе до негативних наслідків: зловживань, корупції, некомпетентності та важких наслідків для життя, здоров’я громадян та їх власності.
Ще один законопроєкт №3875 від 16 липня 2020 року на перший погляд робить чергові кроки з децентралізації повноважень. ОМС надаються повноваження ДАБК щодо найскладнішої групи об’єктів (клас СС3): багатоквартирних житлових будинків, ТРЦ, бізнес-центрів тощо. Проте, уважно придивившись, можна зрозуміти, що це не так. Дивним чином поза увагою авторів залишилися всі об’єкти будівництва (всі класи складності), що розміщуються поза населеними пунктами. А саме поширення компетенції ОМС на такі території є одним із завдань децентралізації.
Іншою малопомітною, але суттєвою новацією стало право замовника будівництва обирати орган ДАБК для свого об'єкта. Тобто такий замовник зможе вибирати між ОМС і Державною інспекцією містобудування. Неважко спрогнозувати результати такого вибору. Особливо якщо Державна інспекція містобудування матиме повноваження як щодо контролю за будівництвом, так і щодо нагляду за ОМС. Тобто знову проглядається бажання централізувати цю діяльність.
Отже, процес масштабної реорганізації ДАБІ виявився непрозорим і поспішним. Залишення сфери містобудування без контролю із неузгодженим законодавчим регулюванням матиме негативні наслідки для безпеки громадян, діяльності бізнесу, інвестиційного розвитку муніципалітетів і країни в цілому. Існуючі законодавчі ініціативи не вселяють надії на краще, а лише свідчать про те, що на державному рівні переважає ідея централізації сфери ДАБК. Законодавчі ініціативи ще більше заплутують систему управління та викривлюють і нівелюють нагальну і потрібну ідею «підвищити ефективність регулювання сфери містобудування».
Виходом із цієї ситуації є проведення відкритого обговорення тих змін, які необхідно внести до законів і нормативно-правових актів, із залученням широкого кола всіх дотичних сторін. Прислухатися до голосу ОМС, які досить ефективно виконували свої повноваження.
Паралельно уряду варто прийняти відповідну постанову, якою передбачити відновлення порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, а не очікувати якоїсь невизначеної дати, коли держава вважатиме за потрібне відновити такий контроль. Якщо і далі по-тихому реорганізовувати ДАБІ або ж зволікати із завершенням розпочатої ще навесні реорганізації, то вже зараз помітний суспільний негатив перетвориться на величезну хвилю критики та невдоволення.
